1. EuGH fordert NGO Klagerecht zur Verordnungsprüfung

Zwei aktuellen Entscheidungen des europäischen Gerichts zufolge kommt Umweltorganisationen das Recht zu, Durchführungsverordnungen der Europäischen Kommission vor dem EuGH auf ihre Rechtmäßigkeit überprüfen zu lassen. Dasselbe gilt für Beschlüsse der Europäischen Kommission, mit denen mitgliedsstaatliche Ausnahmeregelungen von EU Umweltschutzvorschriften genehmigt werden. Durch diese Entscheidungen wird eine Lücke im europäischen Rechtsschutzsystem zugunsten des Umweltschutzes geschlossen.

 

Hintergrund

 

Neben Österreich und den anderen Mitgliedstaaten ist auch die EU selbst Vertragspartei des Übereinkommens über Umweltinformation, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten (Aarhus Konvention). Dies hat zur Folge, dass auch gegen Handlungen von EU Organen, wie z.B. der Europäischen Kommission (EK) oder der Europäischen Chemikalienagentur (ECHA), ein Überprüfungsverfahren offen stehen muss.

 

Um den Vorgaben der Aarhus Konvention auf europäischer Ebene zu entsprechen, wurde im Jahr 2006 die EU-Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 über die Anwendung der Bestimmungen der Aarhus Konvention auf Organe und Einrichtungen der EU erlassen (im folgenden kurz AV). Neben Bestimmungen über die Beteiligung der Öffentlichkeit an der Entscheidungsfindung und dem Zugang zu umweltbezogenen Informationen wurde durch die AV auch ein Überprüfungsverfahren eingerichtet (Artikel 10). Mit diesem Überprüfungsverfahren können „Verwaltungsakte“ der EU Organe angefochten werden. Nach Artikel 2 der AV ist ein Verwaltungsakt „jede Maßnahme des Umweltrechts zur Regelung eines Einzelfalls, die von einem Organ oder einer Einrichtung der Gemeinschaft getroffen wird, rechtsverbindlich ist und Außenwirkung hat“.

 

Ein Überprüfungsverfahren kann allerdings nur von Umweltorganisationen eingeleitet werden (Artikel 11), das sind nicht gewinn-orientierte Organisationen, die den Umweltschutz als Ziel haben und dieses Ziel seit mindestens 2 Jahren aktiv verfolgen. Derartige Umweltorganisationen können also nach der AV beantragen, dass eine Entscheidung eines EU Organs nochmals auf seine Rechtmäßigkeit überprüft wird. Die Überprüfung erfolgt jedoch durch das entscheidende Organ selbst. Ist diese zweite Entscheidung noch immer nicht zufriedenstellend, so kann schließlich noch der EuGH angerufen werden: Im Rahmen einer Nichtigkeitsklage können Adressaten einer Entscheidung, wie eben auch der zu erlassenden Überprüfungsentscheidung, diese vom EuGH auf ihre Rechtmäßigkeit überprüfen lassen. Der Europäische Gerichtshof (iwS) ist in mehrere Gerichtsteile gegliedert, über Nichtigkeitsklagen von Umweltorganisationen gegen Überprüfungsanträge entscheidet grundsätzlich das Europäische Gericht (kurz: EuG; englisch: general court). Gegen Urteile des EuG kann ein Rechtsmittel zum Europäischen Gerichtshof (ieS) erhoben werden.

 

Während die Einführung einer Überprüfungsmöglichkeit grundsätzlich ein „mehr“ an Rechtsschutz bedeutet, gab es Uneinigkeiten über die Bedeutung des Begriffs „Verwaltungsakt“ im Sinne der AV, also über die Frage, welche Handlungen denn nun eigentlich angefochten werden können. Diese Frage wurde vor kurzem in zwei Urteilen des EuG – tendenziell rechtsschutzfreundlich – beantwortet:

 

 

Die Entscheidungen des Europäischen Gerichts

 

Der erste Fall

Im Verfahren T-338/08 beantragten zwei Umweltorganisationen die Überprüfung einer EU-Verordnung, mit der Pestizidrückstandshöchstgehalte festgelegt wurden. Diese EU-Verordnung wurde auf Basis einer anderen EU-Verordnung ausschließlich von der EK erlassen, was unter bestimmten Voraussetzungen erlaubt ist. Die EK (Europäische Kommission) wies den Überprüfungsantrag aber mit der Begründung zurück, dass es sich bei der Verordnung ja nicht um eine Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalles, sondern eine generell wirkende Maßnahme handle (nämlich um eine Verordnung, und nicht um einen Beschluss). Gegen die abweisende Entscheidung der EK erhoben die Umweltorganisationen Klage zum EuG. Das EuG kam in seinem Urteil vom 14.06.2012 zu dem Ergebnis, dass die Aarhus Konvention verlange, dass auch generelle Maßnahmen, wie die von den Umweltorganisationen bemängelte EU-Verordnung, einem Überprüfungsverfahren zugänglich sein müssen. Die EK muss somit über den Überprüfungsantrag entscheiden.

 

Der zweite Fall
Am selben Tag hatte das EuG im Verfahren T-396/09 über einen ähnlichen Fall zu entscheiden. In diesem Verfahren ging es um einen Überprüfungsantrag nach der AV, den eine Umweltorganisation gegen eine Entscheidung der EK aus dem Jahr 2009 gestellt hatte. Mit dieser Entscheidung hatte die EK festgestellt, dass gegen die Inanspruchnahme einer Ausnahmebestimmung in der Richtlinie 2008/50/EG über Luftqualität und saubere Luft für Europa durch die Niederlande keine Einwände erhoben werden. Diese Entscheidung bewirkt(e), dass in den Niederlanden bis zum Jahr 2014 weniger strenge Grenzwerte für Luftschadstoffe und Feinstaub zur Anwendung kommen dürfen.

 

Der Antrag auf Überprüfung dieser Entscheidung wurde abgewiesen. Wiederum begründete die EK die Abweisung des Antrags damit, dass es sich nicht um eine Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalls handle: Denn die Entscheidung ist zwar an die Niederlande adressiert, wirke aber dennoch generell, da sie Wirkungen gegenüber einem unbestimmten Adressatenkreis (in den Niederlanden ansässige Personen und Unternehmen) habe. Außerdem teile die Entscheidung den generellen Charakter der Richtlinie, die ja ebenfalls nicht der Regelung eines Einzelfalls, sondern dem Setzen allgemeingültiger Standards diene. Daher sei eine Überprüfung nach der AV nicht möglich. Das Gericht kam aber auch hier zu dem Ergebnis, dass auch derartige generell wirkende Akte nach der Aarhus Konvention einer Überprüfung zugänglich sein müssen. Die EK hat ihre Entscheidung aus dem Jahr 2009 daher nun auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen.

 

Ergebnis 1: Überprüfung von EU-Verordnungen durch Umweltorganisationen
Mit der Entscheidung des Gerichts im Verfahren T-338/08 wurde – zumindest bis auf weiteres – eine große Lücke im europäischen Rechtsschutzsystem geschlossen. Umweltorganisationen können nun gegen bestimmte EU-Verordnungen vorgehen, in dem sie die EU-Verordnungen zunächst nach der AV überprüfen lassen und sich anschließend gegen die Überprüfungsentscheidung an das EuG wenden.

 

Anfechtbar sind allerdings nur EU-Verordnungen, die nicht im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden, also v.a. sogenannte Durchführungsverordnungen. Das sind Verordnungen, die von der EK in einem genau festgelegten, eng abgegrenzten Bereich erlassen werden dürfen, um allgemeinere Bestimmungen in EU-Rechtsakten zu spezifizieren und an die technischen Gegebenheiten anzupassen. Die Festsetzung von Grenzwerten für Schadstoffe erfolgt häufig durch derartige Durchführungsverordnungen, diese sind also praktisch höchst relevant.

 

Ergebnis 2: Kontrolle der Kommission - indirekte Kontrolle des Handelns der Mitgliedstaaten
Indirekt wurde auch mit dem Urteil im Verfahren T-396/09 eine bisher bestehende Rechtsschutzlücke geschlossen, auch wenn abzuwarten bleibt, wie der europäische Gesetzgeber und die EK auf diese Entscheidung reagieren: Die meisten umweltbezogenen EU-Rechtsakte sehen vor, dass die Mitgliedstaaten gewisse Ausnahmen von den festgesetzten Umweltstandards in Anspruch nehmen können. Dies haben sie der EK mitzuteilen, die dann darüber entscheidet, ob die Inanspruchnahme der Ausnahme durch einen Mitgliedstaat rechtmäßig ist. Die EK wird bei dieser Entscheidung aber natürlich auch von politischen und wirtschaftlichen Erwägungen geleitet, und wird daher ihrer Rolle als Hüterin des EU-Umweltrechts möglicherweise nicht immer in vollem Ausmaß gerecht. Wenn aber eine Ausnahme zu Unrecht in Anspruch genommen wird, liegt eine Verletzung des EU-Rechts durch den jeweiligen Mitgliedstaat vor. Eine derartige Verletzung von EU-Recht kann in einem Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH gerügt werden (Art 258 AEUV). Einzelpersonen und Umweltorganisationen haben aber kein Recht darauf, ein derartiges Verfahren vor dem EuGH einzuleiten; das Recht auf Verfahrenseinleitung kommt nur der EK zu (oder einem anderen Mitgliedstaat). Seit der Entscheidung des EuG kann aber bereits die Entscheidung der EK über die Rechtmäßigkeit der Inanspruchnahme der Ausnahmebestimmung überprüft werden; gegen die Überprüfungsentscheidung steht somit wieder der Weg zum EuG offen. Es bleibt abzuwarten, ob diese Kontrollmöglichkeit tatsächlich zu einer vermehrten Einhaltung des EU-Umweltrechts durch die Mitgliedstaaten führt.

 

Konsequenzen für innerstaatliche Verordnungen?
Auch für den Rechtsschutz im innerstaatlichen Bereich ergeben sich aus den Entscheidungen des EuG möglicherweise Konsequenzen: So hielt das EuG eindeutig fest, dass Artikel 9 der Aarhus Konvention auch die Möglichkeit der Überprüfung von Rechtsakten mit genereller Wirkung verlangt. Gesetze sind davon zwar nicht erfasst, da diese von den Rechtsschutzgarantien der Aarhus Konvention ausgenommen sind; allerdings sind – für das Umweltrecht praktisch bedeutsame – Verordnungen typische Verwaltungsakte mit genereller Wirkung. Verordnungen sind von Einzelpersonen aber grundsätzlich nur unter engen Voraussetzungen mittels Individualantrag nach Artikel 139 B-VG vor dem Verfassungsgerichtshof bekämpfbar. Umweltorganisationen haben keine Möglichkeit, Verordnungen auf ihre Rechtmäßigkeit überprüfen zu lassen. Auch wenn Artikel 9 Aarhus Konvention bezüglich der Ausgestaltung des Überprüfungsverfahrens und der Antragslegitimation weiten Spielraum lässt, ist im Licht der Entscheidungen des EuG fraglich, ob der beschränkte Rechtsschutz bei Verordnungen in Einklang mit der Aarhus Konvention steht. Diese Rechtsschutzlücke sollte vom österreichischen Gesetzgeber ehestmöglich geschlossen werden.

 

 

Links

 

Entscheidungen des EuGH:
EuG T-338/08, EuG T-396/09

 

Aarhus Verordnung (EG) 1367/2006:
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:264:0013:0019:DE:PDF

 

Aarhus-Konvention: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf

 

Siehe dazu auch NEWSFLASH 1/2012, S. 5:
http://www.oekobuero.at/images/doku/newsflash_juni2012.pdf

geändert am 03.07.2014