2. Die Entscheidung des Aarhus Convention Compliance Committees (ACCC/C/2010/48) - ein Meilenstein für Österreichs Umweltrecht!

Das Aarhus Convention Compliance Committee hat in seiner Entscheidung vom 16.12.2011 festgestellt, dass verschiedene Gesetzesbestimmungen in Österreich der Aarhus Konvention widersprechen. Konkret wurde das Verfahren in Bezug auf die Herausgabe von Umweltinformationen und generelle Missstände betreffend die Parteistellung von NGOs in umweltrelevanten Verfahren kritisiert und die Herstellung des rechtskonformen Zustandes gefordert.

 

2.1 Hintergrund

 

Die Aarhus Konvention ist ein am 30.10. 2001 in Kraft getretenes Übereinkommen der Wirtschaftskommission für Europa (UNECE) mit völkerrechtlichem Vertragscharakter. Am 17.01.2005 ratifizierte Österreich die Konvention und diese trat in weiterer Folge am 17.04.2005 für Österreich in Kraft (BGBl III 2005/88).

 

Die Konvention setzt sich inhaltlich aus drei Säulen zusammen und regelt:

 

  • den Zugang der Öffentlichkeit zu umweltrelevanten Informationen
  • die Öffentlichkeitsbeteiligung an umweltrelevanten Entscheidungsverfahren und
  • den Zugang der Öffentlichkeit zu Gerichten in Umweltangelegenheiten.

Auch Österreich ist somit vertragsrechtlich verpflichtet die Konvention in verschiedensten umweltrelevanten Gesetzen umzusetzen und daher die Gewährleistung oben erwähnter Rechte der Öffentlichkeit zu garantieren.

 

Das Aarhus Convention Compliance Committee und der Compliance-Mechanismus

 

Die Konvention selbst regelt die Einhaltung der Konvention in den einzelnen Vertragsstaaten bzw. den Mechanismus, der eine Einhaltung gewährleisten soll. Konkret schreibt sie die Nominierung eines „Compliance Committees“ (ACCC), das über mögliche Verstöße gegen die Konvention entscheidet bzw. die Abhaltung der Vertragsstaatenkonferenz vor.

 

Art. 15 der Konvention stellt die rechtliche Grundlage für den Compliance-Mechanismus dar. Darin wird geregelt, dass das ACCC prüft, ob die Vertragsstaaten das Abkommen richtig anwenden. Dieser Compliance-Mechanismus steht den Vertragstaaten selbst, dem Sekretariat der Konvention sowie - dem in der Praxis häufigsten Fall - auch der Öffentlichkeit offen, was im völkerrechtlichen Kontext eine Seltenheit darstellt. Die vorerwähnten Parteien haben somit die Möglichkeit etwaige Verstöße gegen die Konvention direkt an das ACCC zu berichten, das in weiterer Folge über die Einhaltung der Konvention im Einzelfall entscheidet. Sollte sich ein Staat in „non-compliance“ mit der Konvention befinden, wird dies von der Vertragsstaatenkonferenz rechtsverbindlich festgestellt. Weiters wird über die notwendigen Maßnahmen entschieden, die zu setzen sind, um einen rechtskonformen Zustand herzustellen.

 

 

2.2 Das Verfahren

 

Das ÖKOBÜRO reichte am 13. März 2010 Beschwerde beim ACCC ein, in welcher es Unzulänglichkeiten in der Umsetzung der Konvention in verschiedenen umweltrelevanten Rechtsbereichen vorbrachte. Im weiteren Verfahren wurde der Republik Österreich wie auch dem ÖKOBÜRO mehrfach die Möglichkeit gegeben, sich zu den vorgebrachten Anschuldigungen zu äußern bzw. diese zu konkretisieren, u am im Rahmen einer mündl Verhandlung. Schlussendlich wurde im Rahmen der 35. Sitzung des ACCC (13.-16. Dezember 2011) die Entscheidung unter Berücksichtigung der gesamten Kommunikation mit beiden Parteien verfasst und im März 2012 veröffentlicht.

 


2.3 Die Entscheidung

 

Im Zuge seiner Entscheidungsfindung konnte das ACCC aufgrund der Komplexität und der Vielzahl der beanstandeten Verstöße gegen die Aarhus Konvention nur auf ausgewählte Themenbereiche eingehen. Diese betrafen einerseits das österreichische Umweltinformationsgesetz und andererseits die Parteistellung von NGOs in umweltrelevanten Verfahren.

 

2.3.1 Behördliche Fristen für die Erteilung von Umweltinformationen

 

Art. 4 Abs. 7 der Konvention gewährleistet die Erledigung einer Umweltinformationsanfrage binnen eines Monats (in Ausnahmefällen binnen zwei Monaten). Eine Ablehnung muss in schriftlicher Form innerhalb der vorerwähnten Fristen ergehen und soll auch die Gründe für die Ablehnung des Antrags nennen, sowie Information über den Zugang zu dem nach Art. 9 der Konvention vorgesehenen Überprüfungsverfahren geben und gem. Art. 9 Abs. 4 gewährleisten, dass dies von den AntragstellerInnen „effektiv“ und „zügig“ erledigt werden kann.

 

Im Gegensatz dazu stellt sich dass im Umweltinformationsgesetz gesetzlich vorgesehene Prozedere bzgl. der Ausfolgung von gewünschten Umweltinformationen wie folgt dar:

 

Die Behörde hat innerhalb der auch in der Konvention (Art. 4 Abs. 2) erwähnten Fristen von einem oder (unter gewissen Voraussetzungen) zwei Monaten über einen Antrag zu entscheiden. Diese Entscheidung muss allerdings nicht in Bescheidform ergehen, was vor einer möglichen Bekämpfung der ergangenen Entscheidung einen neuerlichen Antrag auf Bescheiderlassung notwendig macht, da nur eine Ablehnung des Umweltinformationsantrags in Bescheidform in weiterer Folge angefochten werden kann. Sollte die Behörde diesem Antrag (aus welchen Gründen auch immer) nicht nachkommen, kann erst nach Ablauf von sechs (sic!) Monaten ein neuerlicher Antrag (Devolutionsantrag) an die übergeordnete Behörde gestellt werden.

 

Das ACCC kritisierte dieses Erfordernis eines separaten Antrags zur Bescheidausfolgung und stellte fest, dass dieses Vorgehen der österreichischen Behörden gegen Art. 4 Abs. 7 der Konvention verstößt.


2.3.2 Rechtzeitiger Zugang zu Überprüfungsverfahren bei der Erteilung von Umweltinformationen

 

Gemäß der Konvention sind die Vertragsstaaten verpflichtet, im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicherzustellen, dass jede Person Zugang zu einem Überprüfungsverfahren hat, wenn er/sie glaubt, dass ihrem/seinem Antrag nicht ordnungsgemäß entsprochen wurde. An die innerstaatlichen Rechtsvorschriften wird der Maßstab der Konvention, konkret des Art. 9 Abs. 4 gelegt, gem. dem u.a. diese Verfahren „zügig“ sein sollen, sowie ein „effektiver Rechtsschutz“ vorgesehen sein soll.

 

Das ACCC griff daher das schon oben unter Punkt 2.3.1 angeführte Prozedere mit potentiell sehr zeitaufwendigem Vorgehen von bis zu drei separaten Anträgen bis zur schlussendlichen Möglichkeit einen ablehnenden Bescheid bekämpfen zu können auf, und stellte fest, dass Österreich „es verabsäumt hat, einen rechtzeitigen Zugang zu Überprüfungsverfahren iZm Anträgen auf Zugang zu Informationen zu gewährleisten, wie von Art. 9 Abs. 4 der Aarhus Konvention vorgesehen.“

 

2.3.3 Parteirechte für NGOs

 

Art. 9 Abs. 3 der Konvention stellt auf Kriterien für die Parteistellung und den Zugang zu umweltrelevanten Verfahren ab. Dabei wird den Vertragsstaaten ein Ermessensspielraum gewährt, der allerdings den Zielen von Art. 9 Abs. 3, einen weiten Zugang zu den Gerichten zu ermöglichen, nicht widersprechen darf. In vorangegangenen Entscheidungen (ACCC/C/2005/11, ACCC/C/2006/18) stellte das ACCC bereits fest, dass dieser Ermessensspielraum nicht dazu verwendet werden darf, solche strengen Kriterien einzuführen, dass diese fast alle Umweltorganisationen effektiv davon ausschließen, Handlungen und Unterlassungen anzufechten, welche den innerstaatlichen Umweltrechtsvorschriften widersprechen. Weiters stellte das ACCC diesbezüglich fest, dass die Phrase „etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien“ eine gewisse Selbstbeschränkung der Vertragsparteien impliziere, nicht zu strenge Kriterien festzulegen. Daher solle der Zugang zu Verfahren die Regel und nicht die Ausnahme sein.

 

Das ACCC fällte daraufhin das Erkenntnis, dass die österreichische Rechtslage - abgesehen von den oben erwähnten Verfahren - so restriktiv ist, dass sie NGOs effektiv die Anfechtung von Handlungen und Unterlassungen (sofern sie den nationalen Umweltrechtsbestimmungen widersprechen) verwehren und Österreich somit die Anforderungen von Art. 9 Abs. 3 der Konvention nicht erfüllt.

 

Schlussendlich gab das ACCC basierend auf seiner Entscheidung Empfehlungen zur wirksamen Umsetzung der gegenständlichen Entscheidung ab. Laut diesen muss Österreich die notwendigen gesetzlichen Maßnahmen erlassen um sicherzustellen, dass:

 

  • das Verfahren betreffend die Ablehnung eines Umweltinformationsantrags vereinfacht wird. Vorzugsweise soll dies durch die Einführung der Ablehnung eines Antrags mit Bescheidcharakter geschehen. Weiters soll diese Entscheidung möglichst früh ergehen.
  • die Überprüfungsverfahren für Personen, die ihren Umweltinformationsantrag als nicht behandelt, zu Unrecht abgelehnt, unzureichend beantwortet oder auf andere Weise nicht in Übereinstimmung mit den relevanten Bestimmungen erachten, zügig und prompt durchzuführen sind.
  • die Kriterien für eine Parteistellung von NGOs in umweltrelevanten Verfahren Art. 9 Abs. 3 der Konvention entsprechen und somit eine Parteistellung in umweltrelevanten Verfahren gewährleistet wird.

Zusätzlich soll ein Capacity Building Programm entwickelt und Schulungen bzgl. der Implementierung der Konvention für Bundes- und Landesbehörden, sowie Richter, Staatsanwälte und Rechtsanwälte durchgeführt werden.

 


2.4 Schlussfolgerungen

 

Diese Entscheidung ist ein Meilenstein für Österreichs Umweltrecht und wird tiefgreifende Veränderungen in sämtlichen umweltrelevanten Rechtsbereichen mit sich bringen.

 

Die notwendigen Novellierungen der Bundes- und Landesumweltinformationsgesetze stellen den Gesetzgeber voraussichtlich vor keine Probleme, doch die konventionskonforme Implementierung der vom ACCC geforderten Parteistellung für NGOs in sämtlichen umweltrelevanten Rechtsbereichen ist dagegen eine große Herausforderung. Die Ausformulierung der geforderten Parteistellung in den jeweiligen Gesetzen wird von Umweltschutzorganisationen genauestens überprüft werden.

 

Sollte Österreich der Entscheidung des ACCC nicht folgen, wird selbiges in der kommenden Vertragstaatenkonferenz den Status „non-compliance“ bestätigen und Österreich würde sich auf eine Stufe mit (Rechts)staaten wie Turkmenistan, Kasachstan oder die Ukraine stellen, welche in der Geschichte der Aarhus Konvention als einzige eine derartige Verurteilung ohne die notwendigen Rechtsanpassungen hingenommen haben.

 


Links:

 

Text der Aarhus Konvention:

http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43g.pdf

 

Sämtliche Unterlagen zu gegenständlichem Fall:
http://www.unece.org/env/pp/compliance/Compliancecommittee/48TableAT.html

 

Thomas Alge, Der Aarhus Convention Compliance-Mechanismus, RdU 2011/4, 136:
http://doku.cac.at/rdu-2011-04_136_thomas_alge.pdf

geändert am 03.07.2014