4. Öffentlichkeitsbeteiligung in internationalen Foren – Die unbekannten Almaty Leitlinien

Wenn man von Öffentlichkeitsbeteiligung spricht, meint man meist eine Beteiligung von NGOs Bürgerinitiativen oder Nachbarn an innerstaatlichen Genehmigungsverfahren. Seltener schon denkt man an grenzüberschreitende Verfahren, an denen die Öffentlichkeit der von den Umweltauswirkungen eines Projektes betroffenen anderen Staaten beteiligt werden muss bzw. sollte. Fast gänzlich unbekannt ist jedoch, dass es auch Empfehlungen für die Beteiligung der Öffentlichkeit an internationalen Verhandlungen gibt, nämlich die Almaty Leitlinien. Sie wurden im Rahmen der Aarhus Konvention beschlossen und regeln im Detail, wie eine derartige Beteiligung aussehen sollte. Als Leitlinien(Guidelines) sind sie jedoch unverbindlich.
 

Hintergrund

 

Die Aarhus Konvention[1] (www.unece.org/env/pp) der UN-ECE wurde von Österreich und den Europäischen Gemeinschaften ratifiziert und durch verschiedene Rechtsakte in europäisches und österreichisches Recht umgesetzt. Die zentralen Bestimmungen der Konvention betreffen innerstaatliche Angelegenheiten.

 

Außerdem verpflichtet jedoch Art. 3 (7) der Aarhus Konvention, die Vertragsparteien, die Grundsätze der Konvention (die sich primär auf die nationale Ebene bezieht) auch bei internationalen umweltbezogenen Entscheidungsverfahren sowie im Rahmen internationaler Organisationen in Angelegenheiten, die im Zusammenhang mit der Umwelt stehen, zu fördern. Um den Vertragsparteien in diesem Zusammenhang eine generelle Orientierungshilfe zu geben, haben die Parteien auf ihrem 2. Treffen im Mai 2005 in Almaty (Kasachstan) die sogenannten „Almaty-Leitlinien“ (Almaty Guidelines, http://www.unece.org/env/documents/2005/pp/ece/ece.mp.pp.2005.2.add.5.e.pdf ) beschlossen.

 

Die Leitlinien sind nicht bindend und dienen in erster Linie als Orientierungshilfe für die Aarhus-Vertragsparteien. Sie können den Behörden als Hilfestellung beim Umgang mit der Öffentlichkeit bei internationalen Foren im Umweltbereich dienen. Auch für die Öffentlichkeit, insbesondere für NGOs, können sie von Interesse sein. So können sie deutlich machen, dass der Umgang der Verwaltung mit der Öffentlichkeit bei internationalen Foren nicht im rein nationalen Ermessen liegt, sondern dass es internationale Empfehlungen dazu gibt, wie dabei am Besten vorzugehen ist.

 

Anwendungsbereich

 

Die Leitlinien beziehen sich auf internationale Foren wie

  • die Verhandlung und Umsetzung von multilateralen Umweltabkommen auf internationaler Ebene,
  • die Verhandlung und Umsetzung anderer für die Umwelt relevanter Abkommen auf internationaler Ebene,
  • zwischenstaatliche Konferenzen, die sich schwerpunktmäßig mit der Umwelt befassen,
  • internationale umwelt- und entwicklungspolitische Foren sowie
  • Entscheidungsfindungsprozesse im Rahmen anderer internationaler Organisationen in Angelegenheiten, die einen Umweltbezug aufweisen.

 

Neben allgemeinen Überlegungen beziehen sich die Almaty-Leitlinien auf Zugang zu Informationen über die Umwelt und Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren in Umweltangelegenheiten.

 

Allgemeine Überlegungen

 

Ausgangspunkt ist die Feststellung, dass der Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung und der Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten fundamentale Komponenten eines guten Regierens sind, und dass dadurch die Qualität der Entscheidungsfindung und die Umsetzung von Beschlüssen verbessert werden. Beim internationalen Zugang sollte darauf geachtet werden, dass die Prozesse grundsätzlich für die breite Öffentlichkeit offen gehalten werden. Dabei sollten besondere Maßnahmen ergriffen werden, um einen ausgewogenen und fairen Prozess zu garantieren, die Transparenz zu erhöhen, Ungleichheiten zu minimieren und die Ausübung ungebührlicher wirtschaftlicher oder politischer Einflussnahme zu verhindern. Es sollte auch die Beteiligung jener Kreise erleichtert werden, die am stärksten direkt betroffen sind und ohne Förderung nicht die Mittel für eine solche Beteiligung hätten.

 

Zugang zu Informationen über die Umwelt

 

Die wichtigsten diesbezüglichen Empfehlungen sind folgende: Umweltinformationen, die in dem betreffenden Forum entwickelt werden oder vorhanden sind, sollen der Öffentlichkeit über Internet oder andere geeignete Mittel zugänglich gemacht werden (siehe Punkt 20 der Almaty-Leitlinien). Dieser Zugang soll auf Antrag jedem Mitglied der Öffentlichkeit gewährt werden, und zwar ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen werden muss (siehe Punkt 23). Diesbezügliche Anträge sollen nur bei Vorliegen bestimmter Ablehnungsgründe negativ beantwortet werden dürfen (Punkt 25), eine Ablehnung soll außerdem schriftlich verfasst und mit Gründen versehen werden (Punkt 26).

 

Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren in Umweltangelegenheiten

 

Die wichtigsten diesbezüglichen Empfehlungen sind folgende: Die Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit an den Tagungen internationaler Foren in Umweltangelegenheiten sollte in allen Stadien des Entscheidungsprozesses zugelassen werden, sofern es keine vernünftige, transparente Grundlage für einen Ausschluss gibt (Punkt 29). Die Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit sollte möglichst umfassend sein. Dabei sollen vor allem folgende Gruppen berücksichtigt werden (Punkt 30):

 

    • Jene Mitglieder der Öffentlichkeit, die am unmittelbarsten betroffen oder höchstwahrscheinlich am unmittelbarsten betroffen sind
    • Vertreter von Organisationen, die das öffentliche Interesse vertreten, wie Bürgerorganisationen im Umweltbereich
    • Vertreter anderer Interessen, welche die zur Diskussion stehenden Probleme verursachen, zu ihnen beitragen, von ihnen betroffen sind, oder in der Lage sind, eine Erleichterung der Probleme herbeizuführen

 

Die Öffentlichkeitsbeteiligung sollte ab einem frühen Stadium stattfinden, also bereits im Vorbereitungsstadium des betreffenden internationalen Forums (Punkt 32). Darüber hinaus sollte der Öffentlichkeitsbeteiligung ein angemessener zeitlicher Rahmen eingeräumt werden, der genügend Zeit für die Information der Öffentlichkeit und deren wirksame Beteiligung inkludiert, und die Beteiligung sollte in einem Stadium vorgesehen werden, in dem noch Optionen offen und eine wirkungsvolle Einflussnahme möglich ist (Punkt 35).

Die Öffentlichkeitsbeteiligung bei Tagungen internationaler Foren sollte jedenfalls beinhalten (Punkt 34):

    • die Zugangsberechtigung zu allen für den Entscheidungsprozess relevanten und für die Tagung erstellten Dokumenten
    • die Berechtigung, schriftliche Stellungnahmen in Umlauf zu setzen und bei Tagungen das Wort zu ergreifen

 

Das Ergebnis der Öffentlichkeitsbeteiligung sollte bei den Entscheidungen angemessen berücksichtigt werden (Punkt 37.) Schließlich sollten kosteneffiziente und praktische Lösungen zur finanziellen Unterstützung der Mitglieder der beteiligten Öffentlichkeit bei Reise- und Aufenthaltskosten entwickelt werden (Punkt 39).


[1] Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten

geändert am 23.10.2009