EuGH stoppt Ausbau des Flughafen Salzburg – UVP Pflicht

Der EuGH bestätigte in einem aktuellen Urteil die Entscheidung des Umweltsenats, wonach für die Erweiterung des Salzburger Flughafens eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist. Aufgrund der mangelhaften Umsetzung der UVP-RL im UVP-G 2000 ist die UVP-RL unmittelbar anwendbar. Die Entscheidung des EuGH stellte die österreichische Gesetzgebungspraxis, nach der ganze Projektklassen durch das Festsetzen von Schwellenwerten von der UVP-Pflicht ausgenommen werden, in Frage und „sanktioniert“ etwaige Umsetzungsdefizite mit der unmittelbaren Anwendbarkeit der UVP-RL.

a) Sachverhalt und Vorlagefragen

 

Der Salzburger Flughafen verfügt über eine Start-/Landebahn mit einer Grundlänge von mehr als 2100 m und fällt daher unter Z 10 lit d Anhang II der UVP-Richtlinie. Vorhaben, die in Anhang II der UVP-Richtlinie genannt sind, sind nach Art 4 Abs 2 UVP-RL einer UVP zu unterziehen, wenn von ihnen erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind. Ob dies der Fall ist, haben die Mitgliedstaaten entweder anhand von festzulegenden Schwellenwerten oder im Rahmen einer Einzelfallprüfung zu beurteilen, dabei sind die Kriterien des Anhangs III der UVP-RL zu berücksichtigen.

 

Die Betreiberin des Salzburger Flughafens, die Salzburger Flughafen GmbH, stellte im Juli 2002 einen Antrag auf Bewilligung der Erweiterung des Flughafens um ein weiteres Terminal. Die Bewilligung wurde erteilt, das Terminal errichtet und 2004 in Betrieb genommen. Im Anschluss daran wurden weitere Anträge zur Erweiterung der Infrastruktur des Flughafens gestellt. Insgesamt betrafen die Änderungsvorhaben eine Grundfläche von 210.000 m2. Änderungen an der Start-/Landebahn selbst waren nicht vorgesehen. Aufgrund der Lage des Flughafens nahe der Stadt Salzburg – als Gebiet mit hoher Bevölkerungsdichte ein schutzwürdiges Gebiet iSd Anhang III – beantragte die Salzburger Umweltanwaltschaft die Feststellung, dass sowohl der nunmehr beantragte Ausbau als auch die bereits stattgefundene Erweiterung um ein Terminal der UVP Pflicht unterlägen.

 

Die zuständige Behörde stellte fest, dass nach den zum damaligen Zeitpunkt anwendbaren Bestimmungen des UVP-G 2000 keine UVP-Pflicht bestand: Z 14 Anh 1 UVP-G idF BGBl 50/2002 sah bei Änderungen bestehender Flughäfen nur dann eine UVP-Pflicht vor, wenn die Piste um mehr als 25 % erweitert wird oder es durch die Änderungen zu einer Erhöhung der jährlichen Flugbewegungen um 20.000 kommt. Dagegen erhob die Landesumweltanwaltschaft Berufung an den Umweltsenat. Dieser kam zu dem Ergebnis, dass die bereits vorgenommenen so wie die projektierten Erweiterungen des Flughafenareals sehr wohl der UVP-Pflicht unterliegen. Der österreichische Gesetzgeber habe nämlich die UVP-RL in Hinblick auf die Schwellenwerte für Flugplätze nicht richtig umgesetzt. Da die UVP-RL hinreichend bestimmt und unbedingt sei, sei sie von den nationalen Behörden unmittelbar anzuwenden. Die UVP-Pflicht der Erweiterung des Flughafens ergäbe sich daher aus der UVP-RL iVm dem UVP-G.

 

Gegen die Entscheidung des Umweltsenats erhob die Salzburger Flughafen GmbH Beschwerde zum VwGH, der dem EuGH folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorlegte:

 

1. Steht die UVP-RL einer nationalen Regelung entgegen, welche die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung für (nicht die Piste betreffende) Infrastrukturarbeiten an einem Flughafen, nämlich die Errichtung eines Terminals und die Erweiterung des Flughafenareals zur Errichtung weiterer Anlagen (insbesondere von Hangars, Gerätehallen und Parkflächen), ausschließlich davon abhängig macht, dass dadurch eine Erhöhung der Anzahl der Flugbewegungen um mindestens 20 000 pro Jahr zu erwarten ist?

 

2. Bei Bejahung der 1. Frage: Verlangt und ermöglicht es die UVP-RL – in Ermangelung nationaler Vorschriften –, im Wege ihrer unmittelbaren Anwendung (unter Berücksichtigung der damit verfolgten Ziele und der Kriterien ihres Anhangs III) die Umweltverträglichkeit eines unter Frage 1 näher ausgeführten, unter Anhang II fallenden Vorhabens zu prüfen?


b) Die Entscheidung des EuGH

 

In seiner Entscheidung vom 21.03.2013 bejahte der EuGH in Fortsetzung seiner bisherigen Rechtsprechung beide Fragen des VwGH. Denn nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH können Änderungen eines Flughafens, auch wenn damit keine Verlängerung der Start- oder Landebahn einhergeht, unter Z 13 des Anhangs II der UVP-RL fallen. Für die in Anhang II aufgelisteten Projekte haben die Mitgliedstaaten nach Art 4 Abs 2 UVP-RL zu entscheiden, ob sie aufgrund der von ihnen ausgehenden Umweltauswirkungen einer UVP zu unterziehen sind. Diese Entscheidung kann auch durch die (gesetzliche) Festlegung von Schwellenwerten erfolgen. Der Spielraum, der den Mitgliedstaaten bei der Entscheidung darüber, ob ein Projekt des Anhangs II einer UVP zu unterziehen ist, zukommt, wird jedoch durch Art 2 Abs 1 UVP-RL begrenzt. Dort ist festgelegt, dass Projekte, bei denen mit erheblichen Umweltauswirkungen zu rechnen ist, jedenfalls einer UVP zu unterziehen sind. Legen daher die Mitgliedstaaten für eine Klasse von Projekten Schwellenwerte fest, so müssen diese Schwellenwerte geeignet sein, Projekte mit erheblichen Umweltauswirkungen von solchen ohne erhebliche Umweltauswirkungen abzugrenzen. Dabei sind die in Anhang III der UVP-RL festgelegten Kriterien zu berücksichtigen. Dazu zählt auch die Lage des Vorhabens, somit auch, ob das Vorhaben sich in einem besonders schutzwürdigen Gebiet – wie zB einem Gebiet mit hoher Bevölkerungsdichte – befindet.

 

Nach Ansicht des EuGH ist das Abstellen auf die Erhöhung der Anzahl der jährlichen Flugbewegungen ungeeignet, um eine derartige Abgrenzung vorzunehmen. Dies va deswegen, weil der so festgelegte Schwellenwert so hoch ist, dass es bei Änderungen kleinerer oder mittelgroßer Flugplätze praktisch nie zu einer UVP-Pflicht kommt obwohl nicht ausgeschlossen werden kann, dass von derartigen Erweiterungsvorhaben erhebliche Umweltauswirkungen ausgehen. Der Schwellenwert berücksichtigt außerdem die sonstigen in Anhang III genannten Kriterien nicht ausreichend, in dem er nur auf die quantitativen Aspekte des Vorhabens abstellt.

 

Zur kumulativen Berücksichtigung der bereits vorgenommenen Erweiterung und des nunmehr beantragten Ausbaus führt der EuGH aus, dass eine derartige Berücksichtigung va dann notwendig sein kann, wenn die Aufteilung der Erweiterung der Umgehung der UVP-Pflicht dient. Ob dies im Zusammenhang mit dem Flughafen Salzburg der Fall ist, ist jedoch vom nationalen Gericht zu beurteilen.

 

In weiterer Folge bejahte der EuGH auch die unmittelbare Anwendbarkeit der UVP-RL, wenn – wie im Vorlageverfahren – ein gesetzlich festgelegter, nationaler Schwellenwert die genannten Kriterien nicht erfüllt. In derartigen Fällen müssen die nationalen Behörden und Gerichte sämtliche Maßnahmen ergreifen, um die fraglichen Projekte daraufhin zu untersuchen, ob sie erhebliche Umweltauswirkungen haben. Ist dies der Fall, so sind diese Vorhaben einer UVP zu unterziehen.

 

Dem kann nach Ansicht des EuGH auch nicht entgegen gehalten werden, dass es durch die Annahme der unmittelbaren Anwendbarkeit der UVP-RL zu einer Verpflichtung Privater (der Projektwerber) komme. Denn da der Projektwerber regelmäßig den Nutzen aus der Realisierung des Vorhabens trägt, ist es ihm zuzumuten, auch die Konsequenzen einer Einzelfallentscheidung über die Erheblichkeit der vom beantragten Projekt ausgehenden Umweltauswirkungen zu tragen.

 

c) Konsequenzen für den Flughafen Salzburg

 

Im fortgesetzten Verfahren wird der VwGH daher die Beschwerde der Flughafen Salzburg GmbH abzuweisen haben. Der Bescheid des Umweltsenats, mit dem die UVP-Pflicht für die vorgenommenen und projektierten Erweiterungen des Flughafens festgestellt wird, wird dadurch rechtskräftig. Es ist daher eine UVP im vereinfachten Verfahren durchzuführen.

 

d) Auswirkungen auf die Praxis der Festlegung von Schwellenwerten

 

Die Entscheidung des EuGH ist – in Anbetracht dessen, dass der Gerichtshof sich weitgehend auf seine ständige Rechtsprechung beruft – zwar nicht unmittelbar überraschend. Der entsprechende Tatbestand im Anhang des UVP-G wurde außerdem bereits novelliert und scheint aufgrund der nunmehr differenzierteren Regelung grundsätzlich unionsrechtskonform. Allerdings zeigt die Entscheidung deutlich auf, dass die Praxis des österreichischen Gesetzgebers, ganze Projektklassen durch das Festsetzen von (zT willkürlich erscheinenden) Schwellenwerten auszuschließen jedenfalls im Einzelfall unionsrechtswidrig sein kann. Willkürlich festgesetzte Schwellenwerte, bzw Schwellenwerte, die nicht auf alle Gesichtspunkte des Anhang III UVP-RL Rücksicht nehmen – sind im Einzelfall somit unangewendet zu lassen. Die fraglichen Vorhaben sind in unmittelbarer Anwendung der UVP-RL dahingehend zu prüfen, ob sie erhebliche Umweltauswirkungen haben.

 

EuGH 21.03.2013, Rs C-244/12 (Flughafen Salzburg)
UVP-RL 85/337/EWG (alte Fassung)
UVP-RL 2011/92/EU (neue Fassung)
UVP-G 2000 zum Stichtag 31.12.2004
UVP-G 2000 in der geltenden Fassung
Umweltsenat 26.02.2009, US 6B/2006/21-150 (Salzburg Flughafen)
 

geändert am 04.08.2015