ZUGANG ZU INFORMATIONEN IST EIN MENSCHENRECHT: EGMR STÄRKT INFORMATIONSRECHT FÜR NGOS GEGENÜBER BEHÖRDEN

Artikel 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) gewährt jedermann das Recht auf freie Meinungsäußerung. Doch nicht nur das. Er schützt auch die Freiheit zum Empfang von Informationen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat dieses Gebot in den vergangenen Jahren näher determiniert: Der Staat darf andere nicht an der Verbreitung von Informationen hindern. Darüber hinaus ist der Staat aber auch verpflichtet, selbst aktiv zu werden und amtliche Informationen herauszugeben. Denn die Öffentlichkeit hat das Recht, Informationen von allgemeinem Interesse zu erhalten.


In einem kürzlich ergangenen Urteil gegen Österreich hat der Gerichtshof dieses Recht noch weiter gestärkt: NGOs haben als Wächter der Zivilgesellschaft ein Recht auf Zugang zu Informationen von staatlichen Institutionen, auch wenn diese Informationen erst gesammelt und aufbereitet werden müssen. Diese Entscheidung hat nicht nur Auswirkungen auf das österreichische Umweltinformationsgesetz, sondern stellt auch die jüngste Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) in Frage.
 

Recht auf Informationen, die noch nicht verfügbar sind


Lange Zeit war man der Ansicht, dass Art 10 EMRK kein Recht gewähre, Informationen zu erhalten, die noch nicht verfügbar sind. Dies änderte sich nun mit der jüngsten Rechtsprechung des EGMR. In seiner Entscheidung vom 28.11.2013 erörterte der Gerichtshof die Informationsanfrage der „Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes gegen Österreich“. Die österreichische NGO beantragte bei der Tiroler Landes-Grundverkehrskommission Kopien aller Entscheidungen über die Genehmigung land- und forstwirtschaftlicher Immobilienverkäufe. Die NGO akzeptierte im Voraus anonymisierte Kopien und bot Kostenersatz an.


Behörde verweigerte Herausgabe wegen Zeit- und Ressourcenmangel


Die Tiroler Behörde verweigerte die Herausgabe der Informationen unter Berufung auf Zeit- und Ressourcenmangel. § 3 Abs 2 lit c des Tiroler Auskunftspflichtgesetzes ermöglicht die Verweigerung der Auskunft, wenn „die Erteilung der Auskunft Erhebungen, Berechnungen oder Ausarbeitungen erfordern würde, die die ordnungsgemäße Erfüllung der übrigen Aufgaben des Organs erheblich beeinträchtigen würden.“ Das Auskunftspflichtgesetz war zwar nicht anwendbar, die Informationen wurden aber dennoch nicht herausgegeben. Der österreichische Verfassungsgerichtshof fand in diesem Fall keine Verletzung des Art 10 EMRK. Er sprach vielmehr aus, "dass aus Art 10 EMRK keine Verpflichtung des Staates resultiert, den Zugang zu Informationen zu gewährleisten" (VfGH 02.12.2011, B 3519/05).


Besonderer Schutz für NGOs als „social watchdogs“


Der Europäische Menschenrechtsgerichthof berief sich in seinen Erwägungen zunächst auf seine frühere Rechtsprechung. Bereits 2009 hatte er festgestellt, dass staatliche Institutionen Informationen herausgeben müssen, die für eine öffentliche Debatte erforderlich sind, sofern sie über diese Informationen verfügen (EGMR U 14.4.2009, Társaság a Szabadságjogokért, Nr 37374/05). Denn die Öffentlichkeit habe nach ständiger Rechtsprechung ein Recht darauf, Informationen von allgemeinem Interesse zu erhalten. Insbesondere Organisationen der Zivilgesellschaft komme, neben der Presse, eine tragende Rolle zu. Als „social watchdogs“ stellen ihre Aktivitäten ein grundlegendes Element für die informierte öffentliche Debatte dar. Aufgrund dieser gesellschaftlichen Wächterfunktion seien Behörden verpflichtet, Informationen herauszugeben, die von NGOs benötigt werden, um diese Rolle wahrzunehmen.


Im damaligen Fall lagen die beantragten Informationen der Behörde vor. Im konkreten Fall handelte es sich allerdings um Informationen, die von der Tiroler Kommission erst aufbereitet, gesammelt, kopiert und anonymisiert werden mussten.


Die NGO hatte ein rechtmäßiges Interesse an den Informationen


Da die beantragten Informationen nicht herausgegeben worden waren, stellte der Gerichtshof eine Beeinträchtigung des Art 10 EMRK fest. Die NGO hatte es zum Ziel, den Einfluss der Übertragung land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes auf die Gesellschaft zu erforschen und Gesetzesentwürfe zu kommentieren und damit zu der öffentlichen Diskussion beizutragen. Daher hatte sie auch ein rechtmäßiges Interesse an  den Informationen zu diesem Thema.


Ausnahmen vom Informationsgebot bedürfen einer besonders sorgfältigen Prüfung


Der Gerichtshof hatte nunmehr zu prüfen, ob die Verweigerung der Information infolge einer Ausnahme gemäß Art 10 Abs 2 EMRK gerechtfertigt sein könnte. Auch wenn es Sache des Staates ist, Ausnahmen von diesem Gebot gesetzlich festzulegen, kann der Gerichtshof überprüfen, ob die Ausnahme im konkreten Fall auch tatsächlich notwendig war. In diesem Zusammenhang betonte er, dass es einer besonders sorgfältigen Prüfung bedarf, wenn die Ausübung der gesellschaftlichen Wächterfunktion auf ein Informationsmonopol der Behörden trifft.


Geheimhaltung vertraulicher Informationen wird nicht gewürdigt


Die Tiroler Kommission hatte die Herausgabe der Informationen unter Berufung auf Zeit- und Ressourcenmangel verweigert. Darüber hinaus rechtfertigte Österreich die Verweigerung mit dem Schutz der Rechte anderer (Privatsphäre etc.) und der Geheimhaltung vertraulicher Informationen. Der Gerichthof würdigte nur den Schutz der Rechte anderer. Den Schutz der Geheimhaltung vertraulicher Informationen würdigte er nicht.


Übermäßiger Zeit- und Ressourcenaufwand ist von der Behörde selbst zu verantworten


Der Gerichtshof betonte zunächst, dass es keine generelle Verpflichtung gäbe, alle Entscheidungen in einer Datenbank zu veröffentlichen. Er bemerkte allerdings erstaunt, dass sich eine Behörde, die auch über "civil rights" entscheidet, weigerte, Entscheidungen zu publizieren. Entscheidungen, die außerdem im allgemeinen Interesse lagen. Aus diesem Grund könne der übermäßige Aufwand für die Aufbereitung der Daten nicht als Argument herangezogen werden die Herausgabe zu verweigern. Die Behörde hat diesen Zeit- und Ressourcenaufwand vielmehr selbst zu verantworten.


Informationsverweigerung ist unverhältnismäßig und nicht notwendig


Aus diesen Gründen kam der EGMR zu den Ergebnis, dass die Informationsverweigerung eine Verletzung des Art 10 EMRK darstellt. Die vollständige Verweigerung der Herausgabe der beantragten Entscheidungen war unverhältnismäßig und nicht notwendig in einer demokratischen Gesellschaft. Die Entscheidung ist noch nicht rechtskräftig.


Auswirkungen auf das Umweltinformationsgesetz


Auch im Umweltinformationsgesetz des Bundes finden sich Ablehnungsgründe für Umweltinformationsansuchen, die gegen Artikel 10 EMRK verstoßen können. § 6 Abs 1 Z 4 UIG bestimmt, dass die Mitteilung von Umweltinformationen unterbleiben darf, wenn Material betroffen ist, das gerade vervollständigt wird, noch nicht abgeschlossen ist, oder nicht aufbereitete Daten betrifft. Diese Bestimmung findet sich auch in der Umweltinformationsrichtlinie der EU (RL 2003/4/EG). Die Aarhus Konvention beschränkt diesen Ablehnungsgrund hingegen auf Material „das noch fertiggestellt werden muss“ (Art 4 Abs 3 lit. c Aarhus Konvention). Der Ausnahmegrund des UIG ist demnach von den Behörden zukünftig noch enger auszulegen und auf Schriftstücke oder Daten zu beschränken, die tatsächlich noch fertiggestellt werden müssen. Umweltinformationsanfragen von NGOs kommt darüber hinaus nun eine Sonderstellung zu.


Restriktive Auslegung des EuGH nicht menschenrechtskonform?


Die Rechtsprechung des EGMR stellt übrigens auch die jüngste Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) in Frage (EuGH 14.11.2013, C-514/11P und C-605/11P, LPN gegen Europäische Kommission). Eine NGO beantragte Informationen zu einem  laufenden Vertragsverletzungsverfahren, das infolge einer Beschwerde dieser NGO eingeleitet worden war. Laut EuGH besteht allerdings die allgemeine Vermutung, dass Dokumente, die während eines Vertragsverletzungsverfahrens erstellt werden, nicht herausgegeben werden dürfen. Sie könnten den Charakter des Verfahrens und dessen Ablauf beeinträchtigen und sind somit zum Schutz des Zwecks der Untersuchungstätigkeit zurückzuhalten.


Diese Annahme einer allgemeinen Vermutung widerspricht allerdings der Ansicht des Menschenrechtsgerichtshofes. Demnach bedürfen Ausnahmen vom Informationsgebot einer besonders sorgfältigen Prüfung, wenn der Antragsteller eine NGO ist und die Behörde das Informationsmonopol innehat. In Társaság a Szabadságjogokért wurde dem Kläger daher ein Schriftsatz aus einem laufenden Verfassungsgerichtsverfahren zugestanden.

 

Weiterführende Informationen:


EGMR U 28.11.2013, Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes gegen Österreich, Nr 39534/07
EGMR U 14.4.2009, Társaság a Szabadságjogokért , Nr 37374/05
VfGH 02.12.2011, B 3519/05
EuGH 14.11.2013, C-514/11P und C-605/11P, LPN gegen Europäische Kommission
Richtlinie 2004/4/EG über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen
Übereinkommen der Wirtschaftskommission für Europa über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus Konvention)

geändert am 03.07.2014