EU-Grundrechtsschutz muss bei Verfahrensbeschleunigung berücksichtigt werden

ÖKOBÜRO befasst sich in einem aktuellen Projekt mit EU-Grundrechten im Kontext von Umwelt und Klima und hat dabei in einer Studie den Grundrechtsschutz als Rahmen für die Energiewende untersucht. In diesem Text wird auf Basis der Studie zusammengefasst, was in den aktuellen rechtlichen Prozessen zu beachten ist. 

Hintergrund: Beschleunigung bei Erneuerbaren-Ausbau

Die Umsetzung der RED III und anderer Rechtsinstrumente zur Beschleunigung von Genehmigungsverfahren im Umweltbereich ist in Teilen bereits erfolgt – vieles muss jedoch noch in passende nationale Gesetze gegossen werden. Gleichzeitig werden auf EU-Ebene bereits weitere Änderungen verhandelt. Die EU-Grundrechtecharta gibt dafür einen rechtlichen Rahmen.

Inhalte der EU-Grundrechtecharta

Die EU-Grundrechtecharta muss sowohl durch den Unionsrechtsgesetzgeber als auch durch den nationalen Gesetzgeber für den Beschluss und die Umsetzung von Unionsrecht beachtet werden. Sie steht im Primärrechtsrang des EU-Rechts und hält damit eine Position inne, die auf nationaler Ebene dem Verfassungsrecht zukommt. Art 37 der Grundrechtecharta zum Umweltschutz legt fest, dass „[e]in hohes Umweltschutzniveau und die Verbesserung der Umweltqualität […] in die Politik der Union einbezogen und nach dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung sichergestellt werden [müssen].“ Dabei handelt es sich der Formulierung nach um ein Prinzip, das einzuhalten ist. Der Unterschied zu Rechten aus der Charta ist hierbei, dass diese auch auf individueller Ebene im nationalen Verfahren durchgesetzt werden können. 

Auch Art 35 der Grundrechtecharta zum Gesundheitsschutz verlangt, dass das Recht eingehalten wird, „in einer für die Gesundheit und das Wohlbefinden des Einzelnen angemessenen Umwelt leben zu können“. Aus diesen beiden Normen leitet der EuGH in seiner Judikatur ab, dass Mitgliedstaaten die Auswirkungen von Anlagen auf Umwelt und menschliche Gesundheit in Genehmigungsverfahren prüfen müssen. (EuGH, 25.06.2024, C-626/22, C.Z. and Others) Auch hinsichtlich des Zugangs zu Gerichten ist die Grundrechtecharta ein zentraler Maßstab: Art 47 GRC verlangt das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und den Zugang zu einem unparteiischen Gericht.

Konfliktpotenzial mit Beschleunigungsvorschriften

Die Beschleunigungsregeln der RED III stehen bereits grundsätzlich in einem Spannungsverhältnis zu den Umweltschutzvorschriften der Union, da diese im Kern Prüfungen aufweichen oder aussetzen. Hierbei handelt es sich um eine Abwägung im Verhältnis zum Ausbau erneuerbarer Energien, die jedenfalls nicht außer Acht lassen darf, dass Klimaschutz und Biodiversitätsschutz nicht gegeneinander ausgespielt werden dürfen, sondern gemeinsam gedacht werden müssen und nur miteinander funktionieren.  

In der derzeit geltenden Fassung der RED III sind in sogenannten Beschleunigungsgebieten Erleichterungen gegenüber der Projekt-UVP (Umweltverträglichkeitsprüfung) und der NVP (Naturverträglichkeitsprüfung) vorgesehen. An die Stelle der projektbezogenen Prüfung tritt dort grundsätzlich eine vorgelagerte SUP (Strategische Umweltprüfung), mit der die Umweltauswirkungen der Gebietsausweisung bewertet werden sollen. Zwar sieht die Richtlinie für den Fall vor, dass, wenn im Rahmen der SUP keine nachteiligen Umweltauswirkungen identifiziert wurden, trotzdem eine UVP oder NVP durchgeführt werden muss. Art 16a Abs 4 eröffnet jedoch eine Gegenausnahme, wonach Umweltprüfungen für Windkraft- und Photovoltaikanlagen unter bestimmten Voraussetzungen gänzlich entfallen können, auch wenn nachteilige Umweltauswirkungen vorliegen. 

Auch hinsichtlich der Vermutung des überragenden öffentlichen Interesses in Art 16f enthält die Richtlinie Differenzierungsmöglichkeiten, die den Mitgliedstaaten – abhängig von ihrer jeweiligen nationalen Situation – Spielräume bei der Ausgestaltung eröffnen. 

Gesetzgeber müssen Grundrechte sorgfältiger miteinbeziehen

Die Bestimmungen der Grundrechtecharta entfalten als Bestandteil des Primärrechts der Union verbindliche rechtliche Wirkung und binden sowohl den Unionsgesetzgeber als auch die Mitgliedstaaten bei der Durchführung von Unionsrecht. Beschleunigungsmaßnahmen dürfen daher nicht dazu führen, dass Prüfungsdichte, Ermittlungsumfang oder Rechtsschutzmöglichkeiten in einer Weise reduziert werden, die den effektiven Schutz von Umwelt und Gesundheit strukturell aushöhlt. Der unionsrechtliche Effektivitätsgrundsatz sowie das Verschlechterungsverbot im Umweltrecht setzen hier zusätzliche Schranken. 

Vor diesem Hintergrund begegnen sowohl der Entwurf eines EABG als auch die Vorschläge der Europäischen Kommission im Rahmen des „Omnibus“- und „Grids“-Pakets erheblichen grundrechtlichen Bedenken. Wenn Umweltprüfungen weitgehend standardisiert, verkürzt oder durch Vermutungsregelungen ersetzt werden und zugleich Rechtsschutzmöglichkeiten eingeschränkt oder faktisch entwertet werden, besteht die Gefahr, dass die durch die GRC garantierten Mindeststandards nicht mehr gewahrt bleiben.

Gerade in einem Kontext, in dem regulatorische Vereinfachung und Deregulierung politisch priorisiert werden, bedarf es daher einer besonders sorgfältigen grundrechtlichen Folgenabschätzung. Der Gesetzgeber ist angehalten, Beschleunigungsvorhaben so auszugestalten, dass sie mit den unionsrechtlichen Schutzpflichten in Einklang stehen, effektive gerichtliche Kontrolle gewährleisten und eine tatsächliche Abwägung zwischen Ausbauinteressen und Umwelt- sowie Gesundheitsbelangen sicherstellen. Andernfalls drohen nicht nur Vertragsverletzungsverfahren auf EU-Ebene, sondern auch eine Abschwächung des grundrechtlich gebotenen Schutzniveaus im Umweltbereich.