Warum die geplante VwGVG-Novelle den Rechtsschutz schwächt

Der Zielkonflikt: Tempo versus Rechtsschutz 

Die Verfahrensdauer ist nur eine von mehreren Zieldimensionen, die ein gutes Verfahren zu leisten hat, neben Rechtssicherheit, Transparenz und öffentlicher Akzeptanz. Wo tatsächlich beschleunigt werden soll, ist das auch keine rechtspolitische Kleinigkeit, sondern eine empirische Frage nach den richtigen Stellschrauben. Die Erfolgsfaktoren für zügige, gute Verfahren liegen in ausreichender personeller und fachlicher Ausstattung der Behörden und Gerichte, in vorausschauender Verfahrensplanung, in frühzeitiger Öffentlichkeitsbeteiligung und in der Qualität der eingereichten Projektunterlagen, wie Studien zeigen. Die Beteiligungsrechte der Öffentlichkeit zählen gerade nicht zu den verfahrensverzögernden Faktoren. Wo der Entwurf dennoch bei diesen Rechten statt bei den tatsächlichen Ursachen ansetzt, begegnet er erheblichen unions-, völker- und verfassungsrechtlichen Bedenken. 

Kognitionsbeschränkung nach § 27 Abs 2 VwGVG: Bruch mit der VwGH-Judikatur 

Im Zentrum der Kritik steht der neue § 27 Abs 2 VwGVG. Er soll die Verwaltungsgerichte verpflichten, den angefochtenen Bescheid im Fall der Beschwerde ausschließlich im engen Rahmen des Beschwerdevorbringens zu prüfen. Spätere Vorbringen wären nur zu berücksichtigen, soweit es ohne Verschulden nicht bereits in der Beschwerde erstattet werden konnte. Betroffen sind davon präklusionsgefährdete Parteien, also etwa Nachbar:innen, Bürger:inneninitiativen und anerkannte Umweltorganisationen. Eine Beschwerde von Projektwerbenden unterliegt keiner vergleichbaren Beschränkung. 

Der Entwurf kehrt damit die tragenden Wertungen der ständigen VwGH-Judikatur um, ohne sich mit ihnen argumentativ auseinanderzusetzen. Der Gerichtshof hat in seiner Leitentscheidung zu § 27 VwGVG klargestellt, dass von einem Beschwerdeführer nicht erwartet werden kann, sämtliche rechtlichen Angriffspunkte bereits in der Beschwerde aufzuzeigen, und dass der äußerste Rahmen der Prüfbefugnis die „Sache" des bekämpften Bescheides bildet (VwGH 17.12.2014, Ro 2014/03/0066; stRsp, etwa VwGH 9.9.2015, Ro 2015/03/0032). Diese Wertung ist keine bloße Auslegungsfrage. Sie trägt dem Umstand Rechnung, dass die Beschwerdefrist gemäß § 7 Abs 4 VwGVG nur vier Wochen beträgt, in Großverfahren regelmäßig tausende Seiten Akten und Gutachten zu bewältigen sind und keine anwaltliche Vertretungspflicht besteht. Wer den gesamten Prozessstoff mit Ablauf dieser vier Wochen unwiderruflich fixiert, verlangt von teils ehrenamtlich getragenen Vereinen etwas, das nicht einmal professionellen Projektwerbenden abverlangt wird – ein Verstoß gegen verfahrensrechtliche Waffengleichheit und Sachlichkeit. 

Unionsrechtliches Risiko: Der Blick nach Deutschland 

Die Annahme der Erläuterungen, die Neuregelung falle nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts, trägt nicht. § 27 Abs 2 VwGVG erfasst gerade jene Verfahren, die unionsrechtlich determiniert sind: UVP-Verfahren, IPPC-Anlagenverfahren sowie wasser- und naturschutzrechtliche Verfahren mit Beteiligung anerkannter Umweltorganisationen. Art 11 UVP-RL und Art 25 IE-RL verpflichten die Mitgliedstaaten, der betroffenen Öffentlichkeit die Anfechtung der materiell- und verfahrensrechtlichen Rechtmäßigkeit zu ermöglichen. Der EuGH hat dazu klargestellt, dass die geltend machbaren Rechtsbehelfsgründe nicht beschränkt werden dürfen, und die deutsche materielle Präklusion für unionsrechtswidrig erklärt (EuGH 15.10.2015, C-137/14, Kommission/Deutschland, Rn 75 ff). Für den Anwendungsbereich des Art 9 Abs 3 Aarhus-Konvention hat der Gerichtshof in der österreichischen Rechtssache Protect zudem ausgesprochen, dass nationale Verfahrensregeln (konkret die Präklusion nach § 42 AVG) Umweltorganisationen den wirksamen gerichtlichen Zugang nicht nehmen dürfen. 

Die im Entwurf gewählte Konstruktion entspricht funktional einer innerprozessualen Präklusion nach dem Vorbild des § 6 dUmwRG. Bemerkenswert: Die deutsche Regelung räumt immerhin zehn Wochen ab Klageerhebung ein – der österreichische Entwurf will den Prozessstoff bereits nach vier Wochen schließen. Und ausgerechnet § 6 dUmwRG ist derzeit Gegenstand eines Vorabentscheidungsersuchens an den EuGH sowie einer Beschwerde bei der Europäischen Kommission. Es wäre legistisch unverantwortlich, eine noch strengere Regelung zu beschließen, bevor der EuGH über die Zulässigkeit der deutlich milderen deutschen Variante entschieden hat. Österreich setzt sich damit einem konkreten Vertragsverletzungs- und Staatshaftungsrisiko aus. 

Verfassungsrechtliche Bedenken: Ungleichbehandlung der Verfahrensparteien 

Auch verfassungsrechtlich ist die Regelung nicht unbedenklich. Sie behandelt die Parteien desselben Verfahrens asymmetrisch: Projektwerbende können ihr Vorbringen bis zum Schluss der Verhandlung ergänzen, die Nebenparteien nicht. Eine sachliche Rechtfertigung dafür ist nicht ersichtlich – zumal die Erläuterungen selbst einräumen, dass neue Beweismittel, etwa vom Gericht beigezogene Gutachten, weiterhin in das Verfahren eingeführt werden. Das Verwaltungsgericht müsste künftig sehenden Auges rechtswidrige Bescheide bestätigen, wenn die Rechtswidrigkeit nicht binnen vier Wochen dargelegt wurde. Das steht in Spannung zum rechtsstaatlichen Prinzip, das ein Mindestmaß an faktischer Effektivität des Rechtsschutzes verlangt, und zur Funktion der Verwaltungsgerichte als Garanten der Gesetzmäßigkeit der Vollziehung. 

Dabei stünden mildere Mittel zur Verfügung: eine richterliche, an Verfahrensstand und Komplexität angepasste Fristsetzung für abschließendes Vorbringen, wie sie § 44d Abs 3 AVG für Großverfahren und § 40 Abs 5 UVP-G 2000 bereits kennen. ÖKOBÜRO fordert daher die ersatzlose Streichung des vorgeschlagenen § 27 Abs 2 VwGVG.  

Weitere Problemfelder: Zurückziehungsfiktion, Aktenvorlage, Ermittlungsaufträge 

Auch an anderer Stelle greift der Entwurf zu kurz. Die vorgesehene Fiktion der Beschwerdezurückziehung bei unentschuldigtem Nichterscheinen zur Verhandlung (§ 24 Abs 6, § 45 Abs 2a VwGVG) erkennt der Entwurf selbst als rechtsstaatlich heikel und flankiert sie mit einer Verständigungspflicht und einem Fortsetzungsantrag – dessen Frist von nur einer Woche (!) aber deutlich zu kurz bemessen ist. Zudem verkennt die Fiktion den Charakter von Mehrparteienverfahren: Die Beschwerde einer anerkannten Umweltorganisation dient der objektiven Kontrolle der Einhaltung des Umweltrechts im Sinne des Art 9 Abs 2 und 3 Aarhus-Konvention, nicht der Durchsetzung individueller Interessen – das Nichterscheinen von Vertreter:innen lässt keinen zwingenden Schluss auf ein weggefallenes Rechtsschutzinteresse zu. 

Die verpflichtende, vollständige Aktenvorlage samt Inhaltsverzeichnis (§ 5a VwGVG) ist grundsätzlich zu begrüßen, droht aber als „bloße Ordnungsvorschrift ohne jede Rechtsfolge" wirkungslos zu bleiben, solange keine Vorlagefrist und keine Rechtsfolgen bei unvollständiger Vorlage vorgesehen sind. Die neue Möglichkeit, Behörden mit technischen Ermittlungsaufträgen zu beauftragen (§ 23a VwGVG), berührt die Waffengleichheit, weil die belangte Behörde zugleich Partei des Verfahrens ist (§ 18 VwGVG) und den angefochtenen Bescheid regelmäßig verteidigt. 

Was tatsächlich beschleunigen würde: die Kundmachungsplattform 

Sämtliche Beschleunigungsinstrumente des Entwurfs – von der Zurückziehungsfiktion bis zur Fixierung des Prozessstoffs auf die Beschwerde – setzen voraus, dass Betroffene rechtzeitig und verlässlich von Verfahren, Ladungen und Entscheidungen Kenntnis erlangen. Genau daran fehlt es in Österreich strukturell: Über vierzehn unterschiedliche Kundmachungsplattformen von Bund und Ländern mit stark divergierender Qualität erschweren den frühzeitigen Zugang zu Verfahren. ÖKOBÜRO wiederholt daher seine langjährige Forderung nach einer zentralen, einheitlichen und verbindlichen elektronischen Kundmachungsplattform im Rechtsinformationssystem des Bundes (RIS) – mit klar erkennbarem Bereitstellungsdatum, Archivfunktion, maschinenlesbaren Dokumenten und Benachrichtigungsfunktion. 

Transparente Kundmachung ist die Voraussetzung dafür, dass Einwendungen und Beschwerden früh, vollständig und konzentriert erstattet werden können. Sie setzt damit genau bei jenem Faktor an, der Verfahren nachweislich beschleunigt – frühzeitiger Öffentlichkeitsbeteiligung – und tut dies ganz ohne den Rechtsschutzverlust, den die übrigen Maßnahmen des Entwurfs in Kauf nehmen. 

Fazit 

Verfahrensbeschleunigung und effektiver Rechtsschutz sind kein Widerspruch, sie bedingen einander. Ein Gesetzgeber, der beides ernst nimmt, setzt bei Ressourcen, Planung, früher Beteiligung und guten Projektunterlagen an – nicht bei den Rechten jener, die sich für den Schutz unserer Lebensgrundlagen einsetzen. 

Hinweis:
Die Arbeit von ÖKOBÜRO zum Thema dieses Beitrags wird im Zeitraum von 5/2024 - 5/2027 durch das EU-geförderte Projekt BeLIFE unterstützt: Das Projekt „BeLIFE“ stärkt die Rolle von Bürger:innen und zivilgesellschaftlichen Organisationen bei der Durchsetzung von EU-Umwelt- und Klimarecht im Rahmen des Europäischen Green Deal. Es vermittelt Wissen, Werkzeuge und rechtliche Kompetenzen, um Rechte wirksam nutzen und Verstöße gegen Umweltrecht ansprechen zu können. Dabei orientiert sich BeLIFE an der Aarhus-Konvention, die diese Rechte EU-weit absichert.